導 讀

黨的十八大以來，習近平總書記多次對耕地保護工作作出重要指示批示，從“像保護大熊貓那樣保護耕地”到“采取‘長牙齒’的硬措施，堅決遏制耕地‘非農化’、基本農田‘非糧化’”，從“絕不能占用耕地和違背自然規律去搞造林綠化”到“逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”。

那么，什么是永久基本農田？永久基本農田與耕地的關系是怎么樣的？國家為保護永久基本農田做了哪些工作？有什么相關法律法規？接下來，將一一為您解答與介紹。

什么是永久基本農田

根據《中華人民共和國基本農田保護條例》規定，基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。

從2008年中共十七屆三中全會提出“永久基本農田”的概念，“永久基本農田”即無論什么情況下都不能改變其用途，不得以任何方式挪作它用的基本農田；到2020年起實施的新《中華人民共和國土地管理法》中，基本農田前面加上“永久”二字，體現了國家對永久基本農田保護的重視。

永久基本農田重點是用于發展糧食生產，特別是口糧生產。原國土資源部等國務院7個部門在2005年聯合下發的《關于進一步做好基本農田保護有關工作的意見》，將基本農田上的農業結構調整嚴格限定在種植業（主要包括糧、棉、油、麻、絲、茶、糖、菜、煙、果、藥、雜等作物生產）范圍內；國務院辦公廳在2020年下發的《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》，指出對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地，并明確了耕地利用優先序，永久基本農田重點用于發展糧食生產，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。國家從政策層面進一步突出永久基本農田的地位和作用。

永久基本農田與耕地的關系

1

內涵不同

耕地：根據《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2017）規定，耕地是指種植農作物的土地，包括熟地，新開發、復墾、整理地，休閑地（含輪歇地、休耕地）；以種植農作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。耕地中包括南方寬度<1.0m，北方寬度<2.0m固定的溝、渠、路和地坎（埂）；臨時種植藥材、草皮、花卉、苗木等的耕地，臨時種植果樹、茶樹和林木且耕作層未破壞的耕地，以及其他臨時改變用途的耕地。《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）調整方案》中要求：到2020年全國耕地保有量不少于18.65億畝。

永久基本農田：根據《中華人民共和國基本農田保護條例》規定，基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。2020年起實施的新《中華人民共和國土地管理法》中，基本農田加上“永久”二字。《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）調整方案》中要求：到2020年全國永久基本農田保護面積不少于15.46億畝。

2

農轉用審批流程不同

建設占用永久基本農田報國務院批準；建設占用耕地超過35公頃報國務院批準。

3

非法占用刑法處罰面積不同

依據我國《刑法》和相關司法解釋，非法占用基本農田五畝以上或者非法占用基本農田以外的耕地十畝以上，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

我國永久基本農田保護歷程

永久基本農田是耕地的精華，我國對永久基本農田的實行特殊保護的決策部署歷程如下：

1986年3月

中共中央、國務院下發《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策。1998年頒布新修訂《中華人民共和國土地管理法》，首次以立法形式確認此基本國策。

1989年6月

國家土地管理局和農業部召開了第一次全國基本農田保護會議，推動全國建立和落實基本農田保護制度。

2005年2月

國土資源部29號文《關于加強和改進土地開發整理工作的通知》明確提出要大力開展基本農田整理。

2008年10月

中共十七屆三中全會提出“永久基本農田”概念。“永久基本農田”即無論什么情況下都不能改變其用途，不得以任何方式挪作它用的基本農田。

2014年11月

國土資源部、農業部聯合下發《關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》要求在已有劃定永久基本農田工作的基礎上，將城鎮周邊、交通沿線現有易被占用的優質耕地優先劃為永久基本農田。

2020年1月

1月1日起實施的新《中華人民共和國土地管理法》，從法律層面將原“基本農田”正式修改為“永久基本農田”。

2020年11月

國務院辦公廳印發《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》，明確永久基本農田重點用于發展糧食生產，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。

2021年6月

自然資源部下發《關于加快推進永久基本農田核實整改補足和城鎮開發邊界劃定工作的函》提出2021年6月底前，組織完成永久基本農田核實整改補足以及城鎮開發邊界劃定成果上報。

土地管理法中關于永久基本農田的條例

2020年1月1日起實施的新修訂的《中華人民共和國土地管理法》條例中，共有八條對“永久基本農田的劃定”“永久基本農田的占用管理”進行了具體的嚴格的規定與限制，體現了永久基本農田的重要性。

具體的條例如下：

國家對永久基本農田的劃定與管理，做了嚴格的規定與限制。永久基本農田保護意義重大，守住永久基本農田紅線，確保我國糧食安全，才能維護國家經濟社會發展的穩定。

附件：

中華人民共和國基本農田保護條例

(1998年12月27日中華人民共和國國務院令第257號發布 根據2011年1月8日《國務院關于廢止和修改部分行政法規的決定》修訂)

第一章 總則

第一條 為了對基本農田實行特殊保護，促進農業生產和社會經濟的可持續發展，根據《中華人民共和國農業法》和《中華人民共和國土地管理法》，制定本條例。

第二條 國家實行基本農田保護制度。

本條例所稱基本農田，是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。

本條例所稱基本農田保護區，是指為對基本農田實行特殊保護而依據土地利用總體規劃和依照法定程序確定的特定保護區域。

第三條 基本農田保護實行全面規劃、合理利用、用養結合、嚴格保護的方針。

第四條 縣級以上地方各級人民政府應當將基本農田保護工作納入國民經濟和社會發展計劃，作為政府領導任期目標責任制的一項內容，并由上一級人民政府監督實施。

第五條 任何單位和個人都有保護基本農田的義務，并有權檢舉、控告侵占、破壞基本農田和其他違反本條例的行為。

第六條 國務院土地行政主管部門和農業行政主管部門按照國務院規定的職責分工，依照本條例負責全國的基本農田保護管理工作。

縣級以上地方各級人民政府土地行政主管部門和農業行政主管部門按照本級人民政府規定的職責分工，依照本條例負責本行政區域內的基本農田保護管理工作。

鄉(鎮)人民政府負責本行政區域內的基本農田保護管理工作。

第七條 國家對在基本農田保護工作中取得顯著成績的單位和個人，給予獎勵。

第二章 劃定

第八條 各級人民政府在編制土地利用總體規劃時，應當將基本農田保護作為規劃的一項內容，明確基本農田保護的布局安排、數量指標和質量要求。

縣級和鄉(鎮)土地利用總體規劃應當確定基本農田保護區。

第九條 省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地總面積的80%以上，具體數量指標根據全國土地利用總體規劃逐級分解下達。

第十條 下列耕地應當劃入基本農田保護區，嚴格管理：

(一)經國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地；

(二)有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田；

(三)蔬菜生產基地；

(四)農業科研、教學試驗田。

根據土地利用總體規劃，鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊、集鎮建設用地區周邊的耕地，應當優先劃入基本農田保護區；需要退耕還林、還牧、還湖的耕地，不應當劃入基本農田保護區。

第十一條 基本農田保護區以鄉(鎮)為單位劃區定界，由縣級人民政府土地行政主管部門會同同級農業行政主管部門組織實施。

劃定的基本農田保護區，由縣級人民政府設立保護標志，予以公告，由縣級人民政府土地行政主管部門建立檔案，并抄送同級農業行政主管部門。任何單位和個人不得破壞或者擅自改變基本農田保護區的保護標志。

基本農田劃區定界后，由省、自治區、直轄市人民政府組織土地行政主管部門和農業行政主管部門驗收確認，或者由省、自治區人民政府授權設區的市、自治州人民政府組織土地行政主管部門和農業行政主管部門驗收確認。

第十二條 劃定基本農田保護區時，不得改變土地承包者的承包經營權。

第十三條 劃定基本農田保護區的技術規程，由國務院土地行政主管部門會同國務院農業行政主管部門制定。

第三章 保護

第十四條 地方各級人民政府應當采取措施，確保土地利用總體規劃確定的本行政區域內基本農田的數量不減少。

第十五條 基本農田保護區經依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區，需要占用基本農田，涉及農用地轉用或者征收土地的，必須經國務院批準。

第十六條 經國務院批準占用基本農田的，當地人民政府應當按照國務院的批準文件修改土地利用總體規劃，并補充劃入數量和質量相當的基本農田。占用單位應當按照占多少、墾多少的原則，負責開墾與所占基本農田的數量與質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。

占用基本農田的單位應當按照縣級以上地方人民政府的要求，將所占用基本農田耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良。

第十七條 禁止任何單位和個人在基本農田保護區內建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農田的活動。

禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。

第十八條 禁止任何單位和個人閑置、荒蕪基本農田。經國務院批準的重點建設項目占用基本農田的，滿1年不使用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅基本農田的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；1年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續2年未使用的，經國務院批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種，重新劃入基本農田保護區。

承包經營基本農田的單位或者個人連續2年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的基本農田。

第十九條 國家提倡和鼓勵農業生產者對其經營的基本農田施用有機肥料，合理施用化肥和農藥。利用基本農田從事農業生產的單位和個人應當保持和培肥地力。

第二十條 縣級人民政府應當根據當地實際情況制定基本農田地力分等定級辦法，由農業行政主管部門會同土地行政主管部門組織實施，對基本農田地力分等定級，并建立檔案。

第二十一條 農村集體經濟組織或者村民委員會應當定期評定基本農田地力等級。

第二十二條 縣級以上地方各級人民政府農業行政主管部門應當逐步建立基本農田地力與施肥效益長期定位監測網點，定期向本級人民政府提出基本農田地力變化狀況報告以及相應的地力保護措施，并為農業生產者提供施肥指導服務。

第二十三條 縣級以上人民政府農業行政主管部門應當會同同級環境保護行政主管部門對基本農田環境污染進行監測和評價，并定期向本級人民政府提出環境質量與發展趨勢的報告。

第二十四條 經國務院批準占用基本農田興建國家重點建設項目的，必須遵守國家有關建設項目環境保護管理的規定。在建設項目環境影響報告書中，應當有基本農田環境保護方案。

第二十五條 向基本農田保護區提供肥料和作為肥料的城市垃圾、污泥的，應當符合國家有關標準。

第二十六條 因發生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本農田環境污染事故的，當事人必須立即采取措施處理，并向當地環境保護行政主管部門和農業行政主管部門報告，接受調查處理。

第四章 監督管理

第二十七條 在建立基本農田保護區的地方，縣級以上地方人民政府應當與下一級人民政府簽訂基本農田保護責任書；鄉(鎮)人民政府應當根據與縣級人民政府簽訂的基本農田保護責任書的要求，與農村集體經濟組織或者村民委員會簽訂基本農田保護責任書。

基本農田保護責任書應當包括下列內容：

(一)基本農田的范圍、面積、地塊；

(二)基本農田的地力等級；

(三)保護措施；

(四)當事人的權利與義務；

(五)獎勵與處罰。

第二十八條 縣級以上地方人民政府應當建立基本農田保護監督檢查制度，定期組織土地行政主管部門、農業行政主管部門以及其他有關部門對基本農田保護情況進行檢查，將檢查情況書面報告上一級人民政府。被檢查的單位和個人應當如實提供有關情況和資料，不得拒絕。

第二十九條 縣級以上地方人民政府土地行政主管部門、農業行政主管部門對本行政區域內發生的破壞基本農田的行為，有權責令糾正。

第五章 法律責任

第三十條 違反本條例規定，有下列行為之一的，依照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》的有關規定，從重給予處罰：

(一)未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用基本農田的；

(二)超過批準數量，非法占用基本農田的；

(三)非法批準占用基本農田的；

(四)買賣或者以其他形式非法轉讓基本農田的。

第三十一條 違反本條例規定，應當將耕地劃入基本農田保護區而不劃入的，由上一級人民政府責令限期改正；拒不改正的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分或者紀律處分。

第三十二條 違反本條例規定，破壞或者擅自改變基本農田保護區標志的，由縣級以上地方人民政府土地行政主管部門或者農業行政主管部門責令恢復原狀，可以處1000元以下罰款。

第三十三條 違反本條例規定，占用基本農田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動破壞基本農田，毀壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令改正或者治理，恢復原種植條件，處占用基本農田的耕地開墾費1倍以上2倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十四條 侵占、挪用基本農田的耕地開墾費，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分或者紀律處分。

第六章 附則

第三十五條 省、自治區、直轄市人民政府可以根據當地實際情況，將其他農業生產用地劃為保護區。保護區內的其他農業生產用地的保護和管理，可以參照本條例執行。

第三十六條 本條例自1999年1月1日起施行。1994年8月18日國務院發布的《基本農田保護條例》同時廢止。

本內容由法制處提供

來源： 北京規劃自然資源