5月以來，全國各地陸續出臺對無人駕駛航空器、“低慢小”航空器的管理辦法。南都記者 鄭仲 攝(資料圖)

無人機立法之空域管理

上月，南方都市報無人機研究中心搜集了公開報道中能查詢到的全國無人機相關政策，并對12省份出臺的無人機相關政策進行分析，形成《全國無人機政策分析報告》。其中，僅有4份文件中詳細標明了飛行愛好者如果想申飛應該向哪些部門申報并需進行何種手續。

中國航空運輸協會通航分會副總干事、國家空管委辦公室原副局長孫衛國表示，我國低空空域應進一步放開，應多鼓勵私人航空器的發展。目前，無人機參照通航空域申報方式，對個人消費者影響比較大。

現狀

申報難無奈“黑飛”

5月以來，全國各地陸續出臺對無人駕駛航空器、“低慢小”航空器的管理辦法，多地文件要求無人機飛前需依法申報飛行計劃和空域，不得擅自飛行，“黑飛”行為一旦被發現，或被處以相應處罰。

不少無人機愛好者反映，因個人申報飛行計劃與申請空域難，“黑飛”純屬無奈。

10月8日，一名深圳無人機愛好者在民航局官網上留言，表示自己經常使用無人機進行個人用途的風景拍攝，非常希望能夠遵守相關規定，合理合法地飛行，但是在實際操作中，還是遇到了很多的問題。

“如何申請空域？現在也沒有一個很明確的政府渠道是面向公眾公開接受空域申請的。”該無人機愛好者表示，有的政府公告里面規定商業區、學校、居民區不能飛行，但是如果在得到了對應商業區、居民區管理處和學校等的授權和許可的前提下，如何在政府層面的法規下合法飛行以及如何申報呢？

不少無人機愛好者反映，即便想要申報飛行計劃，申報的途徑也十分模糊繁瑣，難以落實。“不想‘黑飛’，但沒有‘白’的途徑啊！”一名航拍愛好者對南都記者說。

體驗

非官方航拍被禁止

此前，南都記者曾以無人機用戶身份，致電咨詢了相關部門，表示希望申請一場無人機航拍。中國民用航空局空中交通管理局相關負責人向南都記者介紹，一般的無人機活動，空管局都會配合活動主體做評審，但因為南都記者申報的是航拍活動，因此需要通過中國民用航空中南地區管理局通航處，取得一份任務批件。

“拿到任務批件以后，再跟空管局聯系，空管局按照《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》做評審。”空管局工作人員表示，使用空域需要取得空域管理部門的許可。

然而，飛行管制部門的負責人員了解記者航拍的要求后告知，除非是政府職能機構需要，否則個人航拍是不被允許的，“如果是無人機愛好者自己進行飛行，經過實名制申請后，找公安廳報備批準。”

對話

中國航空運輸協會通航分會副總干事、國家空管委辦公室原副局長孫衛國：

應該放開消費級無人機的飛行限制

針對無人機申報難的問題，南都記者就空域管理改革的方向，采訪了中國航空運輸協會通航分會副總干事、國家空管委辦公室原副局長孫衛國。

南都：無人機空域申請為何難？

孫衛國：目前無人機的申請空域的管理方式，參照了通用航空有人機的審批，也是一事一批的辦法，這對于消費級的無人機玩家的影響就會比較大。因為有人機飛得高，作業形式也不一樣，對氣象、飛行安全問題等都有更高要求。消費級無人機的飛行高度不一樣，這些管理方式都應用到無人機身上，限制就太多了。我認為，應該放開消費級無人機的飛行限制，迫切需要盡快出臺適合無人機審批方式的相關法律法規。

南都：目前我國空域劃分是按照什么方式？

孫衛國：原來我國低空空域1000米以下都屬于管制空域，2010年，國務院中央軍委25號文件，即關于深化我國低空空域管理改革的意見，將低空空域分為管制空域、監視空域和報告空域三類。這份文件釋放了逐步開放低空開放的信號，通用航空器在報告和監視空域飛行由審批制改為備案制。

這份文件當時是針對通用航空的，現在對無人機發展也是有好處的，但我認為，在空域劃分上還存在不太科學的地方。在試點中，通航用戶反映，在低空空域的劃設中，管制空域和監視空域所占比例偏高，報告空域較少且未連接成片，限制了使用報告空域帶來的便利。

根據國際民航組織推薦標準，是按照空域的垂直高度，將空域劃分為A、B、C、D、E、F、G，共7類。美國參照其推薦標準，將空域劃分為6類，沒有F類，從高到低，空域的管制要求逐步降低，如：A類空域，18000英尺(約5500米)以上為絕對管制空域，最低的空域是G類空域，為非管制空域，飛行是完全自由的。

南都：適合無人機飛行的空域劃分標準是什么？

孫衛國：目前國家尚沒有專門針對無人機飛行的空域劃分標準。但在無人機空域審批方面，可否試點采取半年或一年一批的方法，如，農業植保大部分是在15米以下飛行，飛行區域相對固定；電網等巡檢無人機，飛行高度也是基本在100米以下，沿著高壓線走向飛行。這樣高度、空域基本固定的無人機，可采取每年或每半年審批一次的制度，然后每次飛行前只需要報備的方式。這樣可以大大緩解無人機企業報批的壓力和成本。

消費級的無人機，一般來說屬于微型或小型，如果純粹娛樂性、消費級，我覺得，可以在城區里劃定一定的區域供消費級無人機的飛行？根據國際民航組織推薦標準，建議微型消費無人機在一定高度以下飛行不需要審批。

南都：從軍民融合角度，空域申請可以如何改革？

孫衛國：通用航空涉及到國家空域安全，又涉及到民用航空的飛行。目前通航飛行任務是由民航局來批的，軍方管制部門則負責空域審批，造成同一個飛行計劃要在兩個地方報兩次，這樣的申報對通航、無人機都不方便，審批的成本非常高。從軍民融合的角度，能否有辦法提供一站式服務，比如民航和軍航的一些部門，聯合在一起辦公？今后我們國家空域管理，應該也是軍民聯合的機構。

南都：對于我國無人機的發展，您有什么建議？

孫衛國：我認為，國家應該多鼓勵私人航空器包括無人機的消費。現在我們國家行業政策更多側重于對通航企業的鼓勵，但忽略了對私人航空器發展的鼓勵。

對私人飛行鼓勵政策不多，限制的要求卻多，個人申請空域難度大，包括現在的一些無人機政策，會阻礙這個行業的發展。

南都：為什么要鼓勵私人航空器的發展？

孫衛國：發展私人航空器有很多好處，第一，可以培養大量的國家年輕航空人才，青少年從小熱愛航空，長大后就會有更多人投入到航空事業中，對促進國家航空事業的發展，保持我國在全球航空行業的領先地位有重要意義。第二，從軍民融合角度來講，發展私人航空器和愛好者可以為軍用航空奠定基礎，能夠儲備國防后備力量。第三，從產業上來講，大力鼓勵無人機等私人航空器的消費，可以帶動國家經濟發展。航空屬于高技術行業，這樣有利于國家經濟結構的調整，促進經濟轉型發展。國家發展無人機，包括通用航空，鼓勵更多年輕人去投入，有重要的現實意義。

南都：鼓勵無人機等私人航空器發展的同時，如何保障安全問題？

孫衛國：有幾個方面可以保障。第一，從技術上，我們可以采取更多高技術措施保障安全，像是電子圍欄、監控系統、定位等方式；第二，從法制上，盡快完成無人機的法律法規，讓使用者有法可依，依法飛行；第三，需要加強對無人機愛好者的航空法律知識培訓、技術培訓，駕駛員要考慮到無人機有消費的一面，同時也有擾航等影響安全的一面，小心飛行。

總的來說，不能因為無人機有不安全因素，就過度強調飛行安全，肯定會制約產業的發展。強調安全，不能過度。

回顧

釋放低空空域開放信號7年通用航空器“上天難”仍待解

2010年，國務院、中央軍委發文釋放低空空域開放信號。2011年，時任民航局局長的李家祥指出全國低空空域的全面開放要爭取到2015年實現。7年過去，我國通用航空器“上天難”的問題仍未解決。低空空域開放再度成為關注焦點。

國務院、中央軍委釋放開放信號

據了解，目前空域管理的最高法律法規有兩個，《中華人民共和國民用航空法》(簡稱《民用航空法》)和《中華人民共和國飛行基本規則》(簡稱《飛行基本規則》)。其中，《民用航空法》規定了國家對空域實行統一管理，劃分空域應當兼顧民用航空和國防安全的需要以及公眾的利益，使空域得到合理、充分、有效的利用。2001年修改并發布的《飛行基本規則》則對飛行活動進行了詳細的規定。

新中國成立后，國家空域管理交由空軍負責。上世紀80年代以來，我國空域及航路、航線結構做了多次調整。據中國民用航空局空中交通管理局“空管大事記”介紹，在2000年6月，空軍將26條航路移交民航管制指揮。但是，按照《飛行基本規則》規定，中國境內飛行管制仍由空軍統一組織實施，且獲準飛出或者飛入中華人民共和國領空的航空器，實施飛出或者飛入中華人民共和國領空的飛行和各飛行管制區間的飛行，必須經中國人民解放軍空軍批準。

2010年，國務院、中央軍委發布《關于深化我國低空空域管理改革的意見》(簡稱《意見》)，這份文件指出在對整個低空空域的管理改革上，要采取分類管理的方式，被業界普遍認為是低空空域開放信號的釋放。

《意見》指出，低空空域管理還存在空域劃分不夠合理、管理體制不夠科學、運行機制不夠順暢、法規制度不夠健全等問題。要按照管制空域、監視空域和報告空域分類劃設低空空域，區分不同模式實行分類管理試點。

其中，在管制空域，航空用戶要申請飛行計劃，空管部門掌握飛行動態，實施管制指揮；在監視空域，航空用戶需報備飛行計劃，空管部門監視飛行動態，提供飛行情報和告警服務；在報告空域，航空用戶報備飛行計劃，向空管部門通告起飛和降落時刻，自行組織實施，空管部門根據用戶需要，提供航行情報服務。

低空空域原爭取2015年開放

2011年，時任民航局局長的李家祥在接受媒體采訪時表示，將在吉林、廣東、黑龍江三省低空開放試點的基礎上，進一步在湖南、湖北、廣西、內蒙古東部擴大試點范圍，爭取到2015年實現全國低空空域的全面開放。

2015年底，據《西安晚報》報道，國家空管委辦公室副主任的蔡軍在2015年中國國際通用航空大會高峰論壇上表示：“截至目前，我國先后實施了低空空域改革試點和兩大區、七小區的擴大試點，涉及全國有14個盛自治區和直轄市，約33%的低空空域由過去的全域管制調整為管制、監視、報告三類不同屬性的管理。”但是直到2015年底，我國低空空域仍未實現全面開放。

低空空域改革仍在推進中

近年來，中央也多次發文強調要推進低空空域改革。

2016年5月17日，國務院辦公廳印發《關于促進通用航空業發展的指導意見》對擴大低空空域開放提出明確要求，指出要將我國低空空域管理改革由1000米真高推廣到3000米，實現監視空域和報告空域無縫銜接。2016年5月25日，民航局發布《關于進一步深化民航改革工作的意見》，提出要推動國家空管調整改革，深化軍民聯合運行，擴大民航的可用空域資源，提高民航空域使用效率。

2016年6月16日，國家發改委召開貫徹落實促進通用航空業發展指導意見電視電話會議。國家發改委副主任胡祖才在會上表示，國家發改委將重點推進培育通用航空市場，加快通用機場建設，促進產業轉型升級，擴大低空空域開放，強化全程安全監管等五大任務。2016年7月，中共中央、國務院、中央軍委印發《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》。《意見》提出，要優化空域結構，推進空域分類管理和低空空域管理改革，建立空域動態管理、靈活使用機制。

不過，中國人民解放軍中部戰區空軍司令員莊可柱在接受媒體采訪時強調，低空空域管理改革不是簡單的“低空開放”，必須以確保國家領空安全，確保首都地區、重要軍事目標和經濟目標、重要的地標性建筑等安全為前提。

莊可柱解釋道，由于通航飛行大多使用的是“低慢小”航空器，如果空域管理只是一味地強調開放，管理手段、管理法規不能及時跟上，就很難對“低慢小”航空器實施有效控制。

出品：南方都市報無人機研究中心 采寫：南都記者 饒麗冬 卜羽勤